稅務(wù)機(jī)關(guān)怎樣建立法律顧問(wèn)和公職律師制度？
《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》第三十條提出了推行稅收法律顧問(wèn)和公職律師制度，這一舉措必將大大加快我國(guó)稅收法治化進(jìn)程。
對(duì)于我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人而言，稅收法律顧問(wèn)和公職律師還是一個(gè)比較陌生的新事物，但是對(duì)于稅收管理先進(jìn)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，二者并不新鮮。本文搜集并整理美國(guó)稅務(wù)局相關(guān)制度，旨在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)推行稅收法律顧問(wèn)和公職律師制度提供建議。
美國(guó)的首席法律顧問(wèn)制度
在美國(guó)，稅收法律顧問(wèn)對(duì)應(yīng)的詞語(yǔ)是ChiefCounsel，直譯為首席法律顧問(wèn)。首席法律顧問(wèn)是稅務(wù)公職律師工作機(jī)構(gòu)的行政長(zhǎng)官，是一個(gè)工作職位的名稱，美國(guó)稅務(wù)局的首席法律顧問(wèn)制度具有以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)。
一是名稱虛職責(zé)實(shí)。在美國(guó)稅務(wù)局，首席法律顧問(wèn)承擔(dān)的職責(zé)可不是僅僅充當(dāng)執(zhí)法者的決策顧問(wèn)，而是執(zhí)法事務(wù)的實(shí)際決策者和具體執(zhí)行人，千萬(wàn)不要被這一職務(wù)名稱中的顧問(wèn)字眼所迷惑。美國(guó)稅務(wù)局首席法律顧問(wèn)的使命是，代表美國(guó)稅務(wù)局正確地、公正地解釋稅法，提出高質(zhì)量的法律意見(jiàn)，公平誠(chéng)信地服務(wù)于美國(guó)納稅人。作為美國(guó)稅務(wù)局局長(zhǎng)的法律顧問(wèn)，首席法律顧問(wèn)就稅法的釋義、執(zhí)行、強(qiáng)制實(shí)施事宜提出法律意見(jiàn)，為美國(guó)稅務(wù)局、財(cái)政部和納稅人提供稅法指引和解釋意見(jiàn)。
二是級(jí)次高分布廣。美國(guó)稅務(wù)局首席法律顧問(wèn)須由美國(guó)總統(tǒng)商參議院同意后任命。美國(guó)稅務(wù)局首席法律顧問(wèn)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既向美國(guó)稅務(wù)局局長(zhǎng)報(bào)告工作，又向財(cái)政部總法律顧問(wèn)報(bào)告工作。稅法解釋與執(zhí)行事務(wù)主要向財(cái)政部總法律顧問(wèn)報(bào)告工作。
美國(guó)稅務(wù)局還設(shè)有兩個(gè)副首席法律顧問(wèn)，一個(gè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)事務(wù)，一個(gè)負(fù)責(zé)技術(shù)事務(wù)。運(yùn)營(yíng)事務(wù)副首席法律顧問(wèn)分管7個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的助理首席法律顧問(wèn)或部門(mén)法律顧問(wèn)工作。負(fù)責(zé)技術(shù)事務(wù)的副首席法律顧問(wèn)分管6個(gè)機(jī)構(gòu)的法律顧問(wèn)工作。內(nèi)部機(jī)構(gòu)均配有1名~3名法律顧問(wèn)副職，協(xié)助部門(mén)或助理法律顧問(wèn)開(kāi)展工作。
美國(guó)稅務(wù)局還設(shè)有若干國(guó)家層面的法律顧問(wèn)、特別法律顧問(wèn)和資深顧問(wèn)，這些職位直接向美國(guó)稅務(wù)局首席法律顧問(wèn)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。此外，美國(guó)稅務(wù)局還在外勤機(jī)構(gòu)中普遍設(shè)有執(zhí)行法律顧問(wèn)。
三是雇傭律師數(shù)量多且集中于總部。設(shè)有助理首席法律顧問(wèn)或部門(mén)法律顧問(wèn)的工作機(jī)構(gòu)通常設(shè)有助理首席法律顧問(wèn)或部門(mén)法律顧問(wèn)辦公室，這些法律顧問(wèn)辦公室雇傭大量的公職律師，以維持其運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)稅務(wù)局雇傭律師人數(shù)高達(dá)1600多名，其中美國(guó)稅務(wù)局總部近600名。首席法律顧問(wèn)辦公室一年辦結(jié)訴訟案件8.4萬(wàn)件，非訴訟工作9萬(wàn)多件。
四是律師招錄條件高、待遇也高。美國(guó)稅務(wù)局首席律師辦公室招錄律師要求必須具有法律博士或稅收法律碩士學(xué)位。新錄用律師工資起點(diǎn)也非常高。美國(guó)公務(wù)員基本工資分為15個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別區(qū)分為10個(gè)檔次。具有法律博士學(xué)位的新錄用律師套用的工資是12級(jí)4檔，每年工資63628美元，具有稅收法律碩士學(xué)位套用的工資是11級(jí)10檔，每年工資67636美元。除了基本工資外，稅務(wù)局還根據(jù)工作地點(diǎn)發(fā)放程度不同的地區(qū)補(bǔ)助。業(yè)績(jī)突出的律師有機(jī)會(huì)獲得現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。律師工資按年晉升和調(diào)整，按年調(diào)整工資有封頂限制，通過(guò)這一渠道可以達(dá)到的最高工資級(jí)別是14級(jí)。
五是職能高度整合，工作機(jī)制合理順暢。首席法律顧問(wèn)不但參與美國(guó)稅務(wù)局有關(guān)執(zhí)法的全部事務(wù)，而且還是預(yù)先裁定、稅法解釋釋義等重要執(zhí)法事項(xiàng)的具體執(zhí)行者。只有復(fù)議這項(xiàng)準(zhǔn)司法工作職能不允許首席法律顧問(wèn)參與，這項(xiàng)工作職能歸復(fù)議辦公室負(fù)責(zé)，復(fù)議辦公室主管直接對(duì)美國(guó)稅務(wù)局局長(zhǎng)報(bào)告工作。
對(duì)我國(guó)的啟示
美國(guó)稅務(wù)局成立于1862年，迄今已有153年歷史。經(jīng)過(guò)一個(gè)半世紀(jì)的演化，美國(guó)稅務(wù)局包括首席法律顧問(wèn)在內(nèi)的各項(xiàng)工作制度都已相當(dāng)成熟，成為各國(guó)爭(zhēng)相研究學(xué)習(xí)的藍(lán)本。就稅收法律顧問(wèn)和稅務(wù)公職律師制度而言，以下幾點(diǎn)值得我國(guó)加以借鑒。
第一，構(gòu)建稅收法律顧問(wèn)的工作網(wǎng)絡(luò)。2015年初，國(guó)家稅務(wù)總局在政策法規(guī)司設(shè)立了稅務(wù)公職律師辦公室，并要求地方各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也要抓緊設(shè)立稅務(wù)公職律師辦公室。國(guó)家稅務(wù)總局這一工作舉措為下一步推行稅收法律顧問(wèn)和稅務(wù)公職律師制度提前打下了一個(gè)很好的工作基礎(chǔ)。立足于這一工作基礎(chǔ)，下一步可以考慮加大推行這兩項(xiàng)工作制度的力度。如抓緊在各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)中普遍設(shè)立稅收法律顧問(wèn)，設(shè)置支持稅收法律顧問(wèn)開(kāi)展工作的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的稅務(wù)公職律師，構(gòu)建稅收法律顧問(wèn)的工作網(wǎng)絡(luò)。
第二，明確界定稅收法律顧問(wèn)工作機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和界限，理順稅收法律顧問(wèn)工作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制。稅收管理先進(jìn)的國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般是按納稅人屬性設(shè)立的，如美國(guó)稅務(wù)局設(shè)立了4個(gè)主要征收機(jī)構(gòu)，即大企業(yè)與國(guó)際部、小企業(yè)與自雇經(jīng)營(yíng)部、穿透企業(yè)與特別行業(yè)部、免稅與政府機(jī)構(gòu)部。我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要是按稅種職能設(shè)立的，如貨物與勞務(wù)稅司、所得稅司、財(cái)產(chǎn)與行為稅司?；谶@一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)格局，我國(guó)稅法解釋職能就分散在這些職能部門(mén)中。我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行“營(yíng)改增”，稅收改革任務(wù)繁重程度前所未有。在當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)做大的整合恐怕會(huì)影響“營(yíng)改增”工作順利實(shí)施?；诖?，稅收法律顧問(wèn)和稅務(wù)公職律師制度的推行可采取循序漸進(jìn)的方式，比如可以分成兩個(gè)階段完成：第一個(gè)階段的目標(biāo)是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍設(shè)立稅收法律顧問(wèn)，在地市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)完成法規(guī)部門(mén)和稅政部門(mén)的職能整合，征收局和稽查局不需要設(shè)立新的稅收法律顧問(wèn)工作機(jī)構(gòu)，將此項(xiàng)職能明確在綜合部門(mén)或?qū)徖聿块T(mén)即可。第一階段工作內(nèi)容近期就可操作。第二階段的目標(biāo)是待“營(yíng)改增”完成后，再考慮國(guó)家和省級(jí)層面稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合問(wèn)題。
第三，加快實(shí)施公務(wù)員分類(lèi)改革，將稅務(wù)公職律師納入行政執(zhí)法類(lèi)，以提高這類(lèi)專業(yè)人才的待遇水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)有近4000名稅務(wù)人員具備律師資格或者法律職業(yè)資格。稅收法治各項(xiàng)任務(wù)最終要由人來(lái)完成，要實(shí)現(xiàn)稅收法治工作目標(biāo)，有必要考慮對(duì)稅務(wù)公職律師這類(lèi)專業(yè)人才率先實(shí)行公務(wù)員分類(lèi)改革，以便留住現(xiàn)有稅務(wù)隊(duì)伍中的法律人才，吸引更多的社會(huì)律師加入稅務(wù)隊(duì)伍中，從組織上保障稅收法治各項(xiàng)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。