趙冬苓沒(méi)有想到，第一次當(dāng)選全國(guó)人大代表，她就“火”了一把。
作為一名曾經(jīng)獲得過(guò)金雞獎(jiǎng)最佳編劇、飛天獎(jiǎng)最佳編劇的專業(yè)編劇，這一次，讓她走紅的不是劇本，而是一個(gè)議案。議案的名字叫做《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》。主要內(nèi)容為：稅收立法權(quán)本屬全國(guó)人大，但在1984年和1985年，全國(guó)人大兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院稅收立法權(quán)?，F(xiàn)在，作為最高立法機(jī)關(guān)，全國(guó)人大應(yīng)該收回稅收立法權(quán)。
對(duì)此，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)稅研究中心主任劉劍文接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)也表示，此前全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)屬于“空白授權(quán)”，它違背了稅收法定主義的基本理念，不能充分體現(xiàn)民意，容易使征稅機(jī)關(guān)的公權(quán)力缺乏約束，從而帶來(lái)諸多弊端。
議案引關(guān)注
趙冬苓之所以提出這個(gè)議案，十分偶然。
3月1日，“國(guó)五條”細(xì)則頒布，引起公眾的廣泛關(guān)注，也讓她注意到了稅收的問(wèn)題。她咨詢專家得知，“國(guó)五條”細(xì)則提出的對(duì)出售自有住房按轉(zhuǎn)讓所得20%征收個(gè)人所得稅的行為并無(wú)不妥，因?yàn)閭€(gè)稅本來(lái)就是由全國(guó)人大立法通過(guò)的，合乎立法要求。但與此同時(shí)，她卻發(fā)現(xiàn)稅收立法中存在的其他問(wèn)題：中國(guó)大部分稅收都沒(méi)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大立法，而是由全國(guó)人大授權(quán)給國(guó)務(wù)院，通過(guò)暫行條例等形式制定。如今，距離全國(guó)人大授權(quán)已經(jīng)過(guò)去了近30年。
針對(duì)這一問(wèn)題，趙冬苓開(kāi)始準(zhǔn)備議案。3月7日，議案正式形成。按照規(guī)定，她需要找到30位代表聯(lián)署才能生效。讓趙冬苓意外的是，她在找代表聯(lián)署的時(shí)候，大多數(shù)代表都非常支持，特別是企業(yè)界的代表，有的甚至主動(dòng)找上門(mén)來(lái)要求聯(lián)署。
趙冬苓的這份議案引起很大反響。3月9日下午，趙冬苓將議案正式上交大會(huì)議案組。很快，在一小時(shí)之后的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者會(huì)上，就有記者就這份議案提問(wèn)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹答復(fù)說(shuō)：“什么時(shí)候收回，我們還要認(rèn)真地研究、分析大家的意見(jiàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮這個(gè)問(wèn)題。具體沒(méi)有路線圖，也沒(méi)有時(shí)間表，但是我們會(huì)回應(yīng)公眾的關(guān)切。”
對(duì)于信春鷹的答復(fù)，趙冬苓并不滿意。她告訴記者說(shuō)，她這次提出的議案的最大價(jià)值在于把稅收立法權(quán)帶進(jìn)了公眾視野。而她也將持續(xù)不斷地關(guān)注此事。
稅收立法權(quán)之爭(zhēng)
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我國(guó)現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律開(kāi)征的，剩余的15項(xiàng)稅種則全部由國(guó)務(wù)院制定暫行條例開(kāi)征，其收入占稅收總收入的70%。
在此基礎(chǔ)上，形成了每年數(shù)以萬(wàn)億元的財(cái)政收入，而民眾的普遍感覺(jué)則是稅負(fù)偏重。全國(guó)人大代表、開(kāi)山集團(tuán)董事長(zhǎng)曹克堅(jiān)就表示，兩會(huì)前他特意找了很多民營(yíng)企業(yè)從業(yè)者了解他們的訴求。大家普遍覺(jué)得，現(xiàn)在做企業(yè)很不容易，特別是中小型企業(yè)，生存環(huán)境太艱難。所以，很多民營(yíng)企業(yè)老板都希望國(guó)家能減免一部分稅收。
劉劍文表示，國(guó)務(wù)院制定暫行條例開(kāi)征新稅種，是歷史原因造成的。但是現(xiàn)在，稅收立法權(quán)回歸全國(guó)人大的條件已經(jīng)成熟。
劉劍文舉例說(shuō)，授權(quán)立法的情況曾經(jīng)非常普遍，但是現(xiàn)在，其他很多領(lǐng)域都已經(jīng)得到了解決。例如在金融法領(lǐng)域，已經(jīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定了商業(yè)銀行法、證券法、證券投資基金法和保險(xiǎn)法等一系列法律，法律體系基本已經(jīng)完善。而在企業(yè)法領(lǐng)域，也有包括公司法、中小企業(yè)促進(jìn)法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等一批法律紛紛出臺(tái)。
在稅收立法領(lǐng)域，也曾經(jīng)有人進(jìn)行過(guò)嘗試。早在2008年，首次參加全國(guó)政協(xié)會(huì)議的朱征夫就因?yàn)檎B夜開(kāi)征“印花稅”向全國(guó)人大提出過(guò)建議：新稅種開(kāi)征、稅率變更應(yīng)由全國(guó)人大決定。但是，朱征夫的議案最后不了了之，只得到全國(guó)人大法工委“高度重視，進(jìn)行調(diào)研”的答復(fù)。同樣，5年前，十一屆全國(guó)人大常委曾計(jì)劃將增值稅等重要稅種納入立法規(guī)劃，但直到該屆人大任期結(jié)束，也只是將車船稅通過(guò)了立法。
之所以如此，在劉劍文看來(lái)，是因?yàn)槎愂疹I(lǐng)域最復(fù)雜、最敏感，涉及的利益也最多。要進(jìn)行稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)移，會(huì)涉及到國(guó)家和納稅人的稅負(fù)平衡，還會(huì)涉及到中央和地方的利益分配。
劉劍文告訴記者，要想推動(dòng)全國(guó)人大收回稅收立法權(quán)，關(guān)鍵還是需要政府部門(mén)轉(zhuǎn)變思維方式，用法治思維和法治方式去解決社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。
而最新消息顯示，3月14日，據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員、國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)王力表示，要?jiǎng)?chuàng)造條件，適時(shí)制定增值稅法，要研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作。應(yīng)在進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取列入全國(guó)人大立法計(jì)劃。通過(guò)立法，可以充分反映社會(huì)各界的意見(jiàn)，有利于構(gòu)建和諧征納關(guān)系。
觀 點(diǎn)
稅收立法權(quán)回歸人大路徑之析
劉劍文(中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)稅研究中心主任)
近期，隨著國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)范圍”，關(guān)于房產(chǎn)稅改革的討論十分熱烈，試點(diǎn)工作的擴(kuò)圍似乎已經(jīng)箭在弦上。然而，并非通過(guò)由全國(guó)人大及常委會(huì)立法程序來(lái)推動(dòng)房產(chǎn)稅的改革。對(duì)此，公眾質(zhì)疑有關(guān)政策的正當(dāng)性、合法性就不難理解了。如果房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的政策缺乏公眾的有效支持，那么其實(shí)施效果就可能會(huì)打折扣，并因此增加稅收行政執(zhí)法的成本和風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。所以，看似只是房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的問(wèn)題，但卻是我國(guó)近30年來(lái)稅制改革的縮影。
在我國(guó)，全國(guó)人大及常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院稅收立法權(quán)，是基于適應(yīng)改革開(kāi)放政策的需要。《憲法》規(guī)定稅收立法權(quán)是全國(guó)人大的固有權(quán)力，但全國(guó)人大可以授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。因此，改革開(kāi)放之初，考慮到我國(guó)法制建設(shè)尚處于起步階段，對(duì)建立現(xiàn)代稅制的經(jīng)驗(yàn)和條件都不夠，當(dāng)時(shí)迫切的改革需求無(wú)法等待全國(guó)人大繁瑣漫長(zhǎng)的立法程序，于是，由全國(guó)人大及常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院行使稅收立法權(quán)，便成為了當(dāng)時(shí)最為可行、又不違反基本法律的一項(xiàng)“解決方案”。
全國(guó)人大及常委會(huì)曾對(duì)國(guó)務(wù)院作了兩次稅收立法方面的授權(quán)。第一次是1984年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》（以下簡(jiǎn)稱“1984年授權(quán)決定”）。第二次是1985年《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》（以下簡(jiǎn)稱“1985年授權(quán)決定”），“1985年授權(quán)決定”是范圍相當(dāng)廣泛的授權(quán)。正是根據(jù)這兩次授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了數(shù)量眾多的稅收暫行條例，構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)的基本稅收制度，并以此為基礎(chǔ)，形成了每年數(shù)以萬(wàn)億元人民幣計(jì)的稅收收入。
在我國(guó)特定時(shí)期，稅收授權(quán)立法能使各種稅收關(guān)系及時(shí)得到法律規(guī)范的調(diào)整，促進(jìn)了稅法體系的日漸完善，客觀上推進(jìn)了稅制改革。但與此同時(shí)，由于稅收授權(quán)立法缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)上，也導(dǎo)致了行政權(quán)力的惡性膨脹，往往以“稅制改革試點(diǎn)”之名，實(shí)則延緩稅收立法的進(jìn)程，使得我國(guó)形成并長(zhǎng)期保有著世所罕見(jiàn)的以行政法規(guī)、規(guī)章為主要構(gòu)成內(nèi)容的稅法體系。
全國(guó)人大及常委會(huì)通過(guò)兩次授權(quán)，將設(shè)立稅種的整體立法權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院，這是改革開(kāi)放剛剛起步的特殊歷史背景下的特殊選擇，意為“暫行”。然而，這一“暫行”的權(quán)力，卻被行使了長(zhǎng)達(dá)30年之久。這30年間，“中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系”已經(jīng)建成，“依法治國(guó)”也成為治國(guó)理政的國(guó)家戰(zhàn)略。但事關(guān)所有公眾利益的稅收立法權(quán)，仍不能遵循稅收法定原則，代表全體人民行使最高權(quán)力的全國(guó)人大對(duì)于稅收立法和監(jiān)督的基本權(quán)力仍然“旁落”，這不能不說(shuō)與我們過(guò)去近20年間在“依法治國(guó)”領(lǐng)域取得巨大成就形成了鮮明的對(duì)比。
在法治國(guó)家，稅收法定原則有利于約束征稅機(jī)關(guān)的公權(quán)力、維護(hù)納稅人的基本權(quán)利。同時(shí)，稅收法定原則對(duì)征稅機(jī)關(guān)也是“利好”，因?yàn)榭梢蕴岣叨惙▽蛹?jí)，增強(qiáng)稅法剛性，有利加強(qiáng)征管。無(wú)疑，作為人類社會(huì)普世價(jià)值的稅收法定原則，在今日之我國(guó)也成為社會(huì)的共識(shí)了。
盡管全國(guó)人大常委會(huì)在2009年6月廢止了國(guó)務(wù)院“1984年授權(quán)決定”，但是授權(quán)范圍更為廣泛的“1985年授權(quán)決定”至今仍然有效。綜上，可以說(shuō)，鑒于我國(guó)目前的實(shí)際，稅收立法權(quán)回歸全國(guó)人大的條件已經(jīng)成熟。
然而，稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)如何回歸全國(guó)人大呢？我們認(rèn)為，有兩條實(shí)現(xiàn)道路：一是采取直接廢止的方式，即參照2009年6月《十一屆全國(guó)人大常委會(huì)廢止部分法律的決定》的形式，擇機(jī)廢止包含“設(shè)稅授權(quán)”在內(nèi)的“1985年授權(quán)決定”。二是可以采取間接收回的形式，即盡快地把現(xiàn)行稅收暫行條例上升為法律。從國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大主導(dǎo)，制定有關(guān)財(cái)稅的法律，并以國(guó)家立法這一通過(guò)程序體現(xiàn)“全民意志”的形式。但立法設(shè)立稅種，是需要付出時(shí)間成本的。我們比較傾向于將兩種道路有機(jī)地結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考慮。
廢止“1985年授權(quán)決定”，讓稅收立法權(quán)如何回歸全國(guó)人大，說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，但做起來(lái)會(huì)遇到復(fù)雜的、技術(shù)性的難題。因此，在這一進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)處理好以下三個(gè)問(wèn)題：
第一，稅收政策的改革與穩(wěn)定性、連續(xù)性的關(guān)系。即使采取直接廢止的方式收回授權(quán)立法后，并不意味著國(guó)務(wù)院依照授權(quán)而制定的行政法規(guī)自然歸于無(wú)效，必須承認(rèn)現(xiàn)行稅收行政法規(guī)在稅收法律出臺(tái)之前的有效性，要保持現(xiàn)有政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，國(guó)務(wù)院只是不能再直接進(jìn)行新的立法而已。在形成新法律之前，若國(guó)務(wù)院修改稅收暫行條例，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持只能減稅不能加稅的原則。
第二，收回授權(quán)立法與新授權(quán)立法的關(guān)系。廢止全國(guó)人大“1985年授權(quán)決定”，收回授權(quán)立法并不意味著全國(guó)人大及常委會(huì)今后不再對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行新的稅收授權(quán)立法。
第三，法律保留與授權(quán)立法的關(guān)系。稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔的稅收法律體系是稅收法定原則的基本要求，基本或重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制定的法律予以調(diào)整，授權(quán)立法在稅收法律體系中只能處于輔助地位。依據(jù)《憲法》和《立法法》，明確劃定授權(quán)立法范圍和法律保留事項(xiàng)。屬于嚴(yán)格法律保留事項(xiàng)必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院不得以行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，立法機(jī)關(guān)也不能隨意授權(quán)。
