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關(guān)鍵詞：稅務(wù)機(jī)關(guān) 總法律顧問 制度 借鑒

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的全球化程度日益加深，信息化時代的來臨，一方面，納稅人的維權(quán)意識和法治觀念不斷增強(qiáng)，社會大眾對稅收政策確定服務(wù)、稅務(wù)人員依法治稅能力的要求越來越高；另一方面，在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)條件下，涉稅糾紛時有發(fā)生，稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)越來越多，對法律專業(yè)人才的需求越來越大。國家稅務(wù)總局明確提出積極推行法律顧問制度，積極探索總法律顧問制度，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)提高依法決策、依法行政水平，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)切實(shí)將法治思想和法治精神貫穿于依法治稅的全過程。此外，新修訂的《行政訴訟法》也對稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政工作提出了更高要求。

目前，河南省焦作市國家稅務(wù)局、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市國家稅務(wù)局、河北省衡水市國家稅務(wù)局承接稅務(wù)總局試點(diǎn)任務(wù)，正在積極探索推行總法律顧問制度。本文在介紹美國、英國、法國稅務(wù)機(jī)關(guān)總法律顧問制度的基礎(chǔ)上，擬結(jié)合我國實(shí)際，對我國稅務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)建總法律顧問制度提出可行性建議。

一、發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

西方發(fā)達(dá)國家的稅法體系普遍比較健全，稅收制度比較完善。美國、英國、法國等發(fā)達(dá)國家稅務(wù)機(jī)關(guān)大都建立了總法律顧問制度或類似機(jī)構(gòu)，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，有很多經(jīng)驗(yàn)和做法值得學(xué)習(xí)借鑒。

美國是英美法系的代表國家，判例法是其主要法律表現(xiàn)形式，即基于法院的判決而形成的具有法律效力的判定。IRS在聯(lián)邦稅務(wù)局長之下設(shè)立五類機(jī)構(gòu)：首席法律顧問（ChiefCounsel）、全國辦公室（NationalHeadquarters）、輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)（SharedServices）、職能機(jī)構(gòu)（FunctionalUnits）、業(yè)務(wù)部（OperatingDivisions）。首席法律顧問是IRS首席法律官員，需征得參議院同意，由美國總統(tǒng)任命?！睹绹?lián)邦稅務(wù)局重構(gòu)與改革法》規(guī)定，IRS首席法律顧問直接向聯(lián)邦稅務(wù)局長報(bào)告工作（1998年之前是向財(cái)政部首席法律顧問報(bào)告工作），但以下兩種情況除外：一是稅收法律建議和解釋不單獨(dú)涉及稅收政策和稅收訴訟時，應(yīng)同時向聯(lián)邦稅務(wù)局長和財(cái)政部首席法律顧問報(bào)告；二是當(dāng)有關(guān)事項(xiàng)需要同時向聯(lián)邦稅務(wù)局長和財(cái)政部首席法律顧問報(bào)告時，如果兩者意見不一致，要將相關(guān)事項(xiàng)提交秘書長或副秘書長尋求解決辦法。

首席法律顧問辦公室開展具體工作，擁有數(shù)千名稅務(wù)律師，領(lǐng)導(dǎo)若干法律專家和稅法專家，是一個龐大的專業(yè)機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)有：

一是為美國納稅人提供正確、公正的國內(nèi)稅收法律解釋；

二是為IRS局長簽發(fā)的裁定和建議，為其他官員和雇員的決定提供高質(zhì)量的專業(yè)法律建議；

三是在所有與國內(nèi)稅收法律（包括其他法律事件）有關(guān)的解釋、實(shí)施和執(zhí)行中，首席法律顧問為IRS、財(cái)政部和納稅人提供法律指引和解釋；

四是對于IRS可以公開審查的資料文件，首席法律顧問針對其中的“首席法律顧問建議”等信息進(jìn)行披露解釋；

五是對納稅人提起的民事訴訟，首席法律顧問有義務(wù)向司法部門提供相關(guān)證據(jù)材料；

六是領(lǐng)導(dǎo)IRS法律顧問和公職律師處理所有涉稅糾紛。

首席法律顧問在每個業(yè)務(wù)部門設(shè)一名部門法律顧問(DivisionCounsel)，部門法律顧問之下設(shè)若干名地區(qū)法律顧問(AreaCounsel)。部門法律顧問為所在業(yè)務(wù)部門提供法律建議，為雇員做出的涉稅方案提供法律支持；地方法律顧問負(fù)責(zé)處理稅務(wù)法庭的涉稅訴訟案件。首席法律顧問辦公室有權(quán)對“擬議（Proposed）交易”頒發(fā)事先裁定（AdvancedRulings），僅對首席法律顧問報(bào)告；而聯(lián)邦各州層面的法律顧問，僅有權(quán)對“既成（Completed）交易”頒布事先裁定。首席法律顧問必要時可以通過政府購買服務(wù)的方式，借助外部專家和智庫的咨詢能力來保證專業(yè)水準(zhǔn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

英國作為英美法系的起源國家，以判例法為主要法律表現(xiàn)形式，同時輔以少量的制定法。在法律適用時首先考慮以往類似案件的判例，將本案與判例比較，從中找到本案的法律規(guī)則或原則?；谠摲蓚鹘y(tǒng)，HMRC直接在其首席長官下面設(shè)立總法律顧問和公職律師辦公室（GeneralCounselandSolicitor），其長官負(fù)責(zé)HMRC和英國財(cái)政部的各項(xiàng)稅收法律政策，領(lǐng)導(dǎo)公職律師隊(duì)伍?？偡深檰柡凸毬蓭熮k公室負(fù)責(zé)HMRC所有的法律服務(wù)，不論是直接由公職律師辦公室提供的還是由私人部門提供的。其主要工作包括以下幾項(xiàng)：

一是對各部門提供法律建議，尤其是在稅務(wù)法庭上對稅務(wù)專業(yè)人員從事的復(fù)雜涉稅訴訟提供綜合性法律建議；

二是從事新法制定工作，包括財(cái)政法案、其他法案以及一些附屬立法；

三是代理部門內(nèi)部的民事訴訟；

四是在HMRC收取到期稅款時起到關(guān)鍵作用；

五是領(lǐng)導(dǎo)HMRC法律顧問和公職律師處理所有涉稅糾紛。

法國作為大陸法系的典型國家，制定法是其主要法律淵源，注重法典編纂，擁有條例清晰、概念明確的成文法典，在法律適用時首先考慮制定法的規(guī)定，并且運(yùn)用法律解釋達(dá)到制定法的完整性和適用性?；谠摲蓚鹘y(tǒng)，法國國家稅務(wù)局在內(nèi)部設(shè)置了稅收立法局、法律事務(wù)局等職能部門，工作人員按照公務(wù)員等級制度劃分不同的級別。稅收立法局主要負(fù)責(zé)稅收相關(guān)法律法規(guī)的起草、制定等工作；法律事務(wù)部主要負(fù)責(zé)涉稅復(fù)議、訴訟等外部糾紛以及部門內(nèi)部相關(guān)爭議糾紛等的應(yīng)對、解決，同時也在各地方稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)開展工作。

從美國、英國稅務(wù)機(jī)關(guān)首席法律顧問以及法國稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際承擔(dān)這一職責(zé)的稅收立法局和法律事務(wù)局來看，其不僅充當(dāng)執(zhí)法者的決策顧問，更是稅收執(zhí)法的實(shí)際決策者和具體執(zhí)行人，均能代表各自稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收法律法規(guī)制定、解釋和執(zhí)行中，就其稅收法律法規(guī)所作出的釋義、執(zhí)行、強(qiáng)制實(shí)施事宜提出法律意見，使該法律意見成為稅務(wù)機(jī)關(guān)、其他政府部門和納稅人的稅法指引和解釋性意見。

總法律顧問及其職能部門在實(shí)際運(yùn)營中不僅參與各自稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)立法、執(zhí)法、法律解釋的全部事務(wù)，還在事先裁定、稅法疑難問題建議等重要執(zhí)法事項(xiàng)中起著決定性作用。在涉稅訴訟等稅務(wù)糾紛中，也是由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的公職律師處理所有的訴訟案件和非訴訟工作。他們能夠?qū)崟r研究法律的變化、趨勢以及如何識別風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)甚至承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這不僅有助于稅法完善，還能夠及時消除潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而確保將法律風(fēng)險(xiǎn)由事后補(bǔ)救變?yōu)槭虑邦A(yù)防、事中控制。

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，稅制改革不斷推進(jìn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)很有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，形成我們自己的稅收法律體系以應(yīng)對稅法體系不盡完善而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問題。目前，我國形成了以成文法為主體、判例法為指導(dǎo)的兼具大陸法系和英美法系特點(diǎn)的法律體系，這對探索我國稅務(wù)機(jī)關(guān)建立總法律顧問制度體系提出系列具體要求，既要考慮成文法適用的社會效應(yīng)，也要兼顧部分判例適用的社會效果。

二、我國稅務(wù)機(jī)關(guān)建立

總法律顧問制度體系的構(gòu)想

總法律顧問制度體系包含一系列制度規(guī)范，如總法律顧問和團(tuán)隊(duì)、工作流程、運(yùn)作模式、組織架構(gòu)、工作機(jī)制、制度保障、工作要求及目標(biāo)等。下面結(jié)合總法律顧問制度的國際經(jīng)驗(yàn)和我國稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對稅務(wù)機(jī)關(guān)總法律顧問制度提出構(gòu)想。

推行總法律顧問制度首先要對總法律顧問的職能、機(jī)構(gòu)和機(jī)制明確定位，其次對其工作團(tuán)隊(duì)、工作模式及工作流程等問題進(jìn)行規(guī)范，以確保順利推行。總法律顧問是以法律顧問團(tuán)隊(duì)為主體的法制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者，參與本單位有重大影響的行政事件決議（總法律顧問嚴(yán)格來說不能制定決策，而應(yīng)就決策內(nèi)容提出法律方面的意見建議），以事前防范和事中控制為主、事后補(bǔ)救為輔發(fā)表法律意見，保證決策的合法性。