國(guó)發(fā)[2016]49號(hào) 2016-8-16
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)提出的建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化的要求，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，現(xiàn)就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)。
一、推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的必要性
財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。改革開(kāi)放以來(lái)，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財(cái)政體制的變化，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實(shí)施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)?？傮w看，我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、依法治國(guó)提供了有效保障，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，以及解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。
但也要看到，新的形勢(shì)下，現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。
這種狀況不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不利于政府有效提供基本公共服務(wù)，與建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)，必須積極推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。
二、指導(dǎo)思想、總體要求和劃分原則
(一)指導(dǎo)思想。
高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，遵循憲法和政府組織法的相關(guān)規(guī)定，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體要求和深化財(cái)稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé)。
(二)總體要求。
1.堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)合理劃分中央與地方在基本公共服務(wù)提供方面的任務(wù)和職責(zé)，形成科學(xué)合理、職責(zé)明確的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度在維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)共同富裕方面的優(yōu)勢(shì)，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實(shí)，為加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好保障。
2.堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定。在完善中央決策、地方執(zhí)行的機(jī)制基礎(chǔ)上，明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)，適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，維護(hù)中央權(quán)威。要切實(shí)落實(shí)地方政府在中央授權(quán)范圍內(nèi)履行財(cái)政事權(quán)的責(zé)任，最大限度減少中央對(duì)微觀事務(wù)的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)事務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)和保護(hù)地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。
3.堅(jiān)持有利于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)，交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)；對(duì)應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔(dān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的相應(yīng)政府層級(jí)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，使市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。
4.堅(jiān)持法治化規(guī)范化道路。要將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，加快推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政。
5.堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。要從積極穩(wěn)妥推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的全局出發(fā)，先在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上突破，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。要處理好改革與穩(wěn)定發(fā)展、總體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)改革措施出臺(tái)的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，加強(qiáng)中央與地方之間以及各部門(mén)之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實(shí)推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效。
(三)劃分原則。
1.體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍。體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)以及受益范圍覆蓋全國(guó)的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)。
2.兼顧政府職能和行政效率。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級(jí)政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢(shì)，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財(cái)政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國(guó)性基本公共服務(wù)宜作為中央的財(cái)政事權(quán)。
3.實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適宜由中央承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃，加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行能力；適宜由地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)決策權(quán)要下放，減少中央部門(mén)代地方?jīng)Q策事項(xiàng)，保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)。要明確共同財(cái)政事權(quán)中央與地方各自承擔(dān)的職責(zé)，將財(cái)政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實(shí)施、監(jiān)督評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)在中央與地方間作出合理安排，做到財(cái)政事權(quán)履行權(quán)責(zé)明確和全過(guò)程覆蓋。
4.激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。通過(guò)有效授權(quán)，合理確定地方財(cái)政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵(lì)地方各級(jí)政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障，避免出現(xiàn)地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。
5.做到支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)。按照“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級(jí)政府支出責(zé)任。對(duì)屬于中央并由中央組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)屬于地方并由地方組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式。
三、改革的主要內(nèi)容
(一)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分。
1.適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。堅(jiān)持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，加強(qiáng)中央在保障國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)。強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使。中央的財(cái)政事權(quán)確需委托地方行使的，報(bào)經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由有關(guān)職能部門(mén)委托地方行使，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。對(duì)中央委托地方行使的財(cái)政事權(quán)，受委托地方在委托范圍內(nèi)，以委托單位的名義行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并接受委托單位的監(jiān)督。
要逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。