土地財政模式適用于城市化的加速階段,財產(chǎn)稅模式適用于城市化的穩(wěn)定階段,好的模式是能適應(yīng)不同階段主要矛盾的模式
8年前,房地產(chǎn)高潮剛剛出現(xiàn),我在中央電視臺的一個節(jié)目里,提出盡快開征財產(chǎn)稅（也稱物業(yè)稅、不動產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅）。由于那時財產(chǎn)稅的話題幾乎沒有人關(guān)心,為了引起重視,我將財產(chǎn)稅的開征與壓低住宅價格掛鉤,提出通過開征財產(chǎn)稅壓低房價,降低居民購房負(fù)擔(dān)。盡管當(dāng)時的確起到了引起爭論“吸引眼球”的效果,但現(xiàn)在回想起來,把房價與財產(chǎn)稅掛鉤,確有誤導(dǎo)之嫌。房價與財產(chǎn)稅有密切關(guān)系是毫無疑問,但財產(chǎn)稅的經(jīng)濟學(xué)含義和社會意義遠(yuǎn)不止于此。在房地產(chǎn)稅已經(jīng)呼之欲出的今天,我們對財產(chǎn)稅的本質(zhì)并沒有多少了解。
財產(chǎn)稅的本質(zhì)
我們?yōu)槭裁匆魇肇敭a(chǎn)稅？對這個問題的回答首先要從公共產(chǎn)品提供的商業(yè)模式談起。政府作為一個提供公共產(chǎn)品的“企業(yè)”,有著不同的盈利模式。如果我們把行政轄區(qū)視作政府經(jīng)營公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)邊界,那么政府的行為,就是要通過公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供,獲得最大的收益。所謂不同的政治經(jīng)濟制度,都是從屬并服務(wù)于特定的商業(yè)模式。
與其他普通商品相比,公共服務(wù)提供的最大困難,就在于尋找最優(yōu)的收費模式。如果一項服務(wù)可以逐項計次收費（比如收費的公園、學(xué)校、道路、電視）,一般來講,這類服務(wù)不一定非由政府提供不可。在一個社區(qū)或行政邊界里,有很多公共產(chǎn)品的需求（如教育、衛(wèi)生、消防、安全、街道,等等）,逐一計算消費不是成本很高,就是技術(shù)上不可行。比如,我們很難計算每一個居民消費了多少安全。針對這一類公共產(chǎn)品,一個基本的供給途徑,就是向轄區(qū)內(nèi)的居民強制征稅。但由于很難顯示消費者的真實偏好,在收費上很難做到公允。比如政府提供道路服務(wù),顯然不同人使用的多少是不一樣的。如果無論男女老幼,統(tǒng)統(tǒng)按一種標(biāo)準(zhǔn)征稅,顯然是不公平的。但誰使用較多卻很難計算,或者計算的成本很高。在實踐中,人們發(fā)現(xiàn),土地的價值與附著其上的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)密切相關(guān)。
嚴(yán)格地講,土地價值來自于公共服務(wù)收費后的殘值。比如說,修建地鐵某一區(qū)位帶來每平方米10元的升值,地鐵收費2元,剩余的8元就轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐膬r值。公共服務(wù)體過程收費越低,轉(zhuǎn)移到土地中的財富就越高。而城市化深化從某種意義上講,就是從社會保險到公共治安的公共服務(wù)不斷增加的過程,但如何為這些公共服務(wù)定價,是一個非常困難的事情。而土地市場可以敏銳反映公共服務(wù)綜合水平的變化,這就避免了逐一發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)價格以及一對一討價還價的成本,因此被現(xiàn)代城市政府普遍采用。由于土地里包含的公共服務(wù)越來越多,使得城市地價不斷上升成為現(xiàn)代城市經(jīng)濟最顯著的特征。
基于地價的財產(chǎn)稅的本質(zhì)與地租相同,乃是利用市場價格信息為沒有收費或收費不足的公共產(chǎn)品外溢價值定價的一種商業(yè)模式——公共服務(wù)水平越高,直接收費越低,地價就越高,財產(chǎn)稅就越高。
“中國發(fā)展模式”的核心
與其他任何產(chǎn)品一樣,公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也是由一次性的固定成本（征地、拆遷、建設(shè)）和經(jīng)常性的可變成本（日常維護(hù)管理）兩部分組成。例如,一個橋梁或道路,如果要能提供完整的服務(wù),就必須一次建成。但其全部投資,通過過橋費或橋兩側(cè)土地升值后增加的財產(chǎn)稅來回收,則需要若干年。如何獲得初次的原始投資就成為公共產(chǎn)品提供的主要制約。
現(xiàn)代的西方國家,大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),往往是通過抵押未來收益（如財產(chǎn)稅、過橋費）,發(fā)行市政債券等金融手段解決的。但這首先需要一個發(fā)達(dá)的金融市場和足夠的信用。而這幾條恰恰是發(fā)展中國家所欠缺的。在原始資本形成前,擁有城市不動產(chǎn)的居民很少,政府的財產(chǎn)稅收入微不足道,城市很難為其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尋找到足夠的抵押品。抵押品不足直接導(dǎo)致信用不足和金融市場發(fā)展緩慢。不動產(chǎn)市場的缺失,進(jìn)一步限制了融資的規(guī)模。這就是為什么世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)署大力推動發(fā)展中國家城市債券融資市場,卻進(jìn)展甚微的原因。
中國改革開放初期,既不存在不動產(chǎn)市場,也幾乎沒有金融市場和地方政府信用（特別是城市土地有償使用以前）。那么,如何為公共產(chǎn)品的形成（基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）籌集到足夠的原始資本？1990年代以來,中國的城市改革尋找到一條獨特的商業(yè)模式,就是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟遺留的制度資源——壟斷土地一級市場基礎(chǔ)上的融資方式。1990年代初,土地市場從計劃劃撥為主轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S有償出讓。這就使得過去幾十年建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施,成為可以在市場上定價的公共產(chǎn)品。
由于規(guī)定城市土地屬于國有,個人基本上沒有不動產(chǎn),因此,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的大部分外溢收益,都可以通過地價上升的方式,轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘姓Y產(chǎn)的增加。即利用計劃經(jīng)濟遺留下來的壟斷土地一級市場制度（只有政府才能將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛?并且城市土地實行用途管制）,從特區(qū)、開發(fā)區(qū)開始,大規(guī)模征用農(nóng)業(yè)用地,通過規(guī)劃轉(zhuǎn)變用途后,作為抵押品獲得融資（包括銀行貸款或用部分熟地支付建設(shè)成本）,出讓配套基礎(chǔ)設(shè)施（七通一平）的屬地,招商引資,工業(yè)企業(yè)又為城市經(jīng)常性服務(wù)提供經(jīng)常性稅收。可以想象,假設(shè)沒有壟斷的一級土地市場（土地是私有的）,又不收財產(chǎn)稅,這部分收益就會完全漏失,無償為土地所有者分享（也就是經(jīng)濟學(xué)上所謂的“免費搭車”）。
1998年住房制度改革,催生了對城市公共服務(wù)更大的需求,城市土地的價值迅速上升,政府的融資能力進(jìn)一步提高,房地產(chǎn)市場成為政府部門獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原始資本的主要途徑。政府抵押土地權(quán)獲得土地后不是直接出讓給工業(yè),而是出讓給房地產(chǎn)先獲得一次性收入,然后通過補貼工業(yè)使其獲得額外的競爭力,并為城市提供就業(yè)和持續(xù)的稅收。
在這個模式下,城市地方政府的支出模式,基本上是土地收益支持“發(fā)展”（一次性的基礎(chǔ)設(shè)施投入,如道路、橋梁等）,工商稅收用來“吃飯”（經(jīng)常性的公共服務(wù)支出,如醫(yī)生、教師、警察、干部等公務(wù)員的工資及基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)）。顯然,在這種機制下,土地收益越高,城市發(fā)展越快;對產(chǎn)業(yè)支持越大,未來稅收就越高,公共產(chǎn)品服務(wù)就越發(fā)達(dá)。這就是現(xiàn)在廣受詬病的“土地財政”模式。
盡管這一模式存在這樣那樣的問題（如城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度）,它卻是中國經(jīng)濟高速成長的主要動力,也是近年來所謂“中國發(fā)展模式”的核心?！巴恋刎斦蹦Ｊ脚c“標(biāo)準(zhǔn)的”市場模式的差異,乃是在可用制度資源條件下,“路徑依賴”形成的自然結(jié)果。如果說中國經(jīng)濟在世界上有哪些“核心競爭力”,這一獨特的城市化發(fā)展模式就是最主要的一個。從歷史的眼光看,這一模式堪稱中國改革開放以來最偉大的制度創(chuàng)新。
“土地財政”回避了地方政府債務(wù)市場缺位、政府信用不足的困難,通過土地收益高額回報,地方政府在城市化最困難的階段籌集了大量資金。而土地收益反過來又支持了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展——正是由于大規(guī)模的地方政府補貼,才支持了中國產(chǎn)品超乎尋常的競爭力,才有了大規(guī)模的農(nóng)民工就業(yè),才有了中央財政收入的高速增長,才使得中國城市得以提供遠(yuǎn)較同等經(jīng)濟水平國家更高水平的公共服務(wù),才維持了現(xiàn)有政治制度所特有的“高效率”。 |
